Der Hüter der Budgetsanierung

Standard, 5.1.2004 (Anlaß: Bemerkenswert begründungslose Aufhebung einer Pensionsregelung durch den Verfassungsgerichtshof)

Vor etwas mehr als einem Jahr traten zwei neue Mitglieder und ein neuer Präsident ihr Amt am Verfassungsgerichtshof an. Der VfGH setzt sich damit heute mehrheitlich aus Personen zusammen, die ihre Funktion auf Vorschlag der derzeitigen Regierungsparteien innehaben.

Recht erhebt den Anspruch, den kleinlichen tagespolitischen - vor allem aber: parteipolitischen - Horizont zu überschreiten und Streitfälle aufgrund übergeordneter Grundsätze zu lösen. Die derzeitigen Regelungen der Besetzung von Richterstellen am Verfassungsgericht durch Regierung und Parlament - und damit durch die dort vertretenen Parteien - scheinen allerdings zur Absicherung dieser Rechtsfunktion nicht gerade hilfreich zu sein.

Wie sehr das angestrebte Ziel im Einzelfall verfehlt werden kann, zeigt eine nähere Analyse des VfGH-Erkenntnisses über die Pensionen der Eisenbahner vom Dezember des Vorjahres. Gegenstand des Verfahrens war (u. a.) ein so genannter Drittelantrag der SPÖ-Abgeordneten zum Nationalrat auf Aufhebung des Bundesbahn-Pensionsgesetzes. Mit diesem Gesetz war in pensionsrechtliche Regelungen eingegriffen worden, die bis dahin Inhalt der Dienstverträge zwischen den ÖBB und ihren Dienstnehmern gewesen waren. Der gesetzliche Eingriff in ihre vertraglichen Vereinbarungen war aus der Sicht der Eisenbahner eine deutliche Verschlechterung gewesen, wobei die gesetzliche Streichung von 18 Monaten Pensionsanwartschaft besonders zu erwähnen ist.

Der Verfassungsgerichtshof wies den Antrag ab. Zwar war er sich mit den Antragstellern einig, dass das angefochtene Gesetz eine Eigentumsbeschränkung darstellte, diese sei jedoch im öffentlichen Interesse gelegen, das die Interessen der Eisenbahner überwiege; darüber hinaus sei die getroffene Regelung nicht unverhältnismäßig und daher kein Verstoß gegen die Eigentumsfreiheit.

Keinerlei Abwägung

Ab hier wird es spannend, denn die Definition jener öffentlichen Interessen, deren Gewicht Eingriffe in Grundrechte zulässig macht, ist in Zeiten angesagter Strukturreformen von zentraler Bedeutung. Die nähere Beschreibung und Abwägung dieser Interessen durch den Gerichtshof ist die Richtschnur, an der sich zukünftige Reformprojekte orientieren können, wodurch das Risiko der Aufhebung von Gesetzen vermindert und damit durch das Gericht selbst auch ein wesentlicher Beitrag zum Vertrauensschutz geleistet wird.

Wer dazu im konkreten Fall entsprechende Ausführungen erwartet hatte, wurde allerdings enttäuscht: Als öffentliche Interessen nennt die Begründung ohne ein Wort des Kommentars und der Abwägung exakt jene Interessen, die die Regierung als Ziele des Gesetzes formuliert hat. Kein Satz darüber, warum die von der Regierung genannten Ziele - unter ihnen übrigens vorrangig das Ziel der Budgetsanierung - den durchaus schweren Eingriff in die Eigentumsfreiheit rechtfertigen. Folgt man dieser Logik, könnte es vielleicht in Zukunft auch genügen, auf die Erfordernisse der Budgetsanierung hinzuweisen, um z. B. per Gesetz Sparbücher zu konfiszieren.

Noch einmal: Es mag durchaus möglich sein, den Eingriff in die Eisenbahner-Pensionen nach umfassender Abwägung aller berührten Interessen als zulässig zu erklären, doch genau diese Abwägung erspart sich der Gerichtshof.

Im Gegenteil: Zur Begründung seiner Entscheidung verweist er auf eines seiner früheren Erkenntnisse zur Eigentumsbeschränkung, in dem er die Überleitung der Eisenbahner vom Dienstrecht zum Bund ins private Dienstrecht zur ausgegliederten ÖBB zu beurteilen hatte. Der Beschwerdeführer hatte in jenem Verfahren behauptet, der Entfall der Haftung des Bundes für seinen Lohn und seine Pension sei eine unzulässige Eigentumsbeschränkung, wohlgemerkt: lediglich der Entfall der Haftung, nicht eine Kürzung von Anwartschaften oder Bezügen oder Lohnzahlungen. Der Gerichtshof hat den Haftungsentfall dann tatsächlich als unzulässige Eigentumsbeschränkung erkannt und das Gesetz aufgehoben. Wie diese Aufhebung aber als Begründung dienen kann, die Streichung von Anwartschaften als zulässigen Eigentumseingriff zu werten, ist unverständlich.

Die eklatanten Widersprüche liegen nicht in der Schwierigkeit der Materie, mit der sich der Gerichtshof ja schon mehrmals auseinander gesetzt hat. Man darf sie getrost in den oben erwähnten personellen Veränderungen suchen. Die Mehrheit wollte vermutlich die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Eigentumsbeschränkung ändern - was ihr gutes Recht ist. Was wir aber - und das wohl auch mit gutem Recht - von dieser Mehrheit erwarten dürfen, ist eine anständige juristische Begründung, und nicht nur eine unkommentierte Übernahme von Argumenten der Regierung. Oder lag das Anliegen der für dieses Erkenntnis verantwortlichen Richter gar nicht so sehr darin, ein gutes Stück juristischer Arbeit abzuliefern, sondern ausschließlich darin, der Regierung die Mauer zu machen, und das mit möglichst geringem Arbeitsaufwand?

Wie dem auch immer sei: Der Anlass ist geeignet, einmal mehr dafür zu plädieren, die Besetzung der Richterposten am Verfassungsgerichtshof zu überdenken. Ich plädiere dafür, sie nicht den politischen Parteien in die Hand zu geben, sondern den Gerichtshof zu einem echten Gegenüber der Regierung zu machen. Möglich wäre das durch eine Einbindung von Organisationen der Zivilgesellschaft ins Besetzungsverfahren.

Andere Perspektive

Dafür sind unterschiedliche Modelle denkbar. Als Diskussionsanstoß ein Vorschlag: Wird eine Richterstelle am VfGH frei, wird ein Nominierungsausschuss einberufen. Jede gemeinnützige Organisation, die bereits seit fünf Jahren tätig ist, kann mit Unterstützung von 1000 Wahlberechtigten eine Person in den Nominierungsausschuss entsenden, der Bewerbungen entgegennimmt, Hearings durchführt und aufgrund seiner Beratungen dem Bundespräsidenten einen Dreiervorschlag für die Richterstelle unterbreitet. Die Qualifikationserfordernisse für Mitglieder des Gerichtshofes bleiben gleich (jedenfalls zehnjährige Tätigkeit in einem juristischen Beruf, für einen Teil der Richter auch Lehrtätigkeit als Professor an einer rechtswissenschaftlichen Fakultät).

Personen mit Interesse an der Tätigkeit als Verfassungsrichter und den entsprechenden Fähigkeiten müssten dann nicht auch noch das Wohlwollen einer Partei erwerben, um diese Funktion ausüben zu können. Womit für den Weg in ein "anderes Österreich" - zumindest wie ich es verstehe - schon einiges gewonnen wäre.

*Der Autor ist Jurist und arbeitet als freiberuflicher Politiktrainer und Erwachsenenbildner in Pressbaum bei Wien. (www.politiktraining.at).